违反规定增加编制或改变编制的使用范围，是机构编制管理实践中常见的一类违法违纪行为。目前，由于多种原因，某些地区的政府及其工作部门、事业单位在机构编制事项上打擦边球，钻政策空子，利用管理上的疏漏，擅自增加编制或改变编制使用范围。客观上看，这些行为使得一些机关、事业单位增加了自身利益，但严重扰乱了机构编制管理秩序。根据相关法规和政策的规定，机构编制的增加、使用和调整必须按照规定的权限和程序进行办理，政府及其工作部门、事业单位不得自行增加编制或者改变编制的用途。

　　  机关、事业单位是政府管理经济和社会事务的主要机构载体，各自承担了众多职能，为经济和社会发展提供公共产品和公共服务，满足人民群众日益增长的物质和精神需求。从机构设置、运行、经费来源、人员管理、社会保险等方面来看，机关、事业单位存在较大区别。从编制配备的标准、数量、使用范围等方面来看，二者也存在明显差异。在实际工作中，违反规定增加编制或者改变编制使用范围有多种表现，如：擅自增加编制；行政编制与事业编制混用；事业单位人员挤占行政编制；未经法定程序，擅自跨层级调整行政编制等。违反规定增加编制或者改变编制使用范围，会产生较大的危害性：（1）破坏了机构编制管理的统一性，为行政管理体制改革和机构改革埋下了隐患，在无形中增加了管理成本和改革成本。（2）擅自增加编制，使纳税人和财政身负重荷。（3）往往对上级隐瞒真实情况，曲解机构编制管理的法规、政策，损害机构编制管理的权威性和严肃性，影响政府管理的效率和能力。（4）编制混用或改变编制的用途，将导致机构编制、人员管理的混乱，影响机关和事业单位功能正常发挥。

  从法理上看，违反规定增加编制或改变编制使用范围的构成要件为：（1）主体。实际工作中，地方各级政府及其工作部门、事业单位均有可能成为违规增编或改变编制使用范围的主体。（2）客体。客体是指受法律法规保护、被擅自增编或改变编制使用范围这一违法行为所侵犯的社会关系，即地方各级政府及其工作部门、事业单位不得擅自增加编制或改变编制使用范围的权利义务关系。（3）主观方面。主观方面是指违规增加编制或改变编制使用范围的主体具有违法的故意或过失。（4）客观方面。是指违法主体客观上实施了擅自增加编制、混用编制、改变编制用途等具体行为，造成超编、混编、混岗等消极后果。

　 【相关法律法规和政策】

　  1.《地方条例》第六条规定，“机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费”。

　  2.《地方条例》第十五条规定，“机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制”。

　  3.《地方条例》第十八条规定，“地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批”。

　  4.《地方条例》第二十六条规定，“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。其中，所列行为第（三）项为：“擅自增加编制或者改变编制使用范围的”。

　  5.《暂行规定》第十六条规定，“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费；（五）建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。

6.《暂行规定》第十七条规定，“地方各级人民政府在机构编制工作中有下列行为之一的，由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（二）项的规定处理”。其中，所列行为第（四）项为：“其他违反机构编制管理规定的行为”。

7.《暂行规定》第十九条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。其中，所列行为第（五）项为“擅自超过核定的编制使用工作人员或者改变编制使用范围的”。

　  8.《暂行规定》第十九条规定，“各级机构编制管理机关在机构编制工作中有下列行为之一的，由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。其中，所列行为第（二）项为“超编制限额审批编制，或者违反规定挤占、挪用编制的。”

9.《通知》规定，“各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制”。

10.“各地区各部门可根据工作需要调整行政编制，但必须在批准的总额内进行；地方不同层级之间行政编制的调整由省级机构编制部门报中央机构编制部门审批。各地区各部门要严格按照规定使用行政编制，不得擅自改变行政编制的使用范围”。

11.“严格控制事业编制的使用范围。事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制用于党政机关，不得把事业编制与行政编制混合使用”。

一、W镇擅自增加编制案

　 【案情介绍】

　  W镇历来有种植苗木花卉的传统。2007年，该镇新镇长上任后，决定进行农业产业结构调整，大力发展苗木事业。为加强招商引资力度，推动苗木事业跨越式发展，该镇专门发文，成立苗木管理办公室，任命了主任、副主任。同时，为了吸引更多管理人才和科技人才加入到该镇发展苗木事业中来，W镇特意为苗木管理办公室增加8名行政编制，并明确规定，该编制为“地方粮票”，经费由镇财政和收取的管理费共同负担，工作人员待遇与占用正式编制的人员完全一样。同时，该镇在内部统一口径，把这项安排作为该镇内部事项，在上报县级主管部门的干部、编制年报统计中一律不反映，该办公室的牌子在正式的文件及向上级的汇报中一律不涉及。

　 【处 理】

 　县机构编制部门根据《暂行规定》第十六条、第十七条之规定，资料W镇政府限期纠正违法违纪行为。W镇政府随即撤销了“苗木管理办公室”，将职能调整到相关部门；撤销了主任、副主任的任职决定；撤销了擅自增加的8名行政编制，并妥善安置了人员。

　 【分 析】

　  这是一起地方政府违规擅自设立机构并增加编制的典型案例。W镇政府的行为违反了《地方条例》第六条之规定。地方政府应该从当地实际出发，向机构编制部门申请增加编制，或在自有行政编制范围内调剂使用编制。上述案例的发生有多种原因：一是经济建设成为违法违纪的借口。在地方，经济建设是地方政府的中心工作，基层领导的创业冲动、业绩冲动，往往形成增加机构和编制的内在需求。地方经济建设需求又往往导致地方采取一些特事特办、“地方特产”的办法。二是我国对地方政府官员的政绩考核机制不尽合理。一般基层领导三、五年任期，周期较短，要政绩就要用人。因此，基层领导往往到一个岗位就要增人增编。但是，目前乡镇机构编制控制较紧，流动机制不灵活，只能临时用人。临时用人若不能给工作人员以正常待遇，会影响其工作积极性，于是就产生了上述以“编”谋绩、“地方粮票”等怪现象。同时，在机构编制管理上存在监督环节脱位，缺少科学、严格的监督机制。三是目前实行财政分级管理，乡镇经费实行“乡财县管乡用”体制，经费自行负担为违规提供了客观条件。部分乡镇认为用自己的钱养人，不关上级的事情。上述案例在乡镇经常见到，不过不少地方是隐形存在，往往是因为领导换届、职务安排、经费、人员纠纷等才暴露出来。针对W镇的违法违纪行为，上级机构编制管理机关可以根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十七条之规定，建议W镇政府改正或者责令其限期纠正违法违纪行为。

二、C市人事局行政事业混编混岗案

　 【案情介绍】

　  M市（省辖市）T辖的C市（县级市）人事局有行政编制12名，下属事业单位市人才交流服务中心有事业编制6名，均已满编。由于没有定编到人，C市人事局局机关与人才交流服务中心的工作人员长期混用，未做明确区分。在公务员登记过程中，市人事局内部因编制占用问题引发了激烈冲突。为了缓和矛盾，人事局决定将18人全部登记为国家公务员，导致该局行政编制超编6人，这引起了其他委、办、局的不满。

　 【处 理】

　  M市编办接到举报后，着手进行调查。经查，发现举报情况属实。M市编办责令C市人事局限期纠正违法违纪行为，分流超编人员。

　 【分 析】

这是一起机关与事业单位混编混岗的典型案例。C市人事局的行为违反了《地方条例》第十五条之规定和《通知》的有关精神。在实际工作中，一些机关及其所属事业单位之间的编制混用情况十分普遍。如果不明确各自所占编制属性，矛盾尚不会爆发。一旦予以明确，积累的矛盾和问题就会迅速引爆。机关与事业单位混编、混岗是底数不清和编制管理不规范的重要原因之一，只有做到“一人一编一岗”，实有人员与经审批的编制一一对应，才能从根本上改变编制管理的混乱现状，为编制管理的规范化与科学化奠定基础。针对本案例中因C市人事局与所属事业单位混编、混岗而引起矛盾，并导致行政编制超编的违法违纪行为，根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，机构编制管理机关可以对其采取如下处理措施：通报批评；建议改正或者责令限期纠正；予以纠正；建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

三、Y县教育局事业单位人员挤占行政编制案

　 【案情介绍】

　  Y县教育局有行政编制15名，局领导7名，设有4个股（室），各股（室）编制1－3名。为解决人手不足问题，该局股（室）长期借用下属中学人员9人。其中，有5人先后被任命为教育局中层干部，长期挤占行政岗位，导致该局机关一直无法补充工作人员，出现了事业单位人员挤占行政编制的现象。

　 【处 理】

　  上一级编办发现此情况以后，根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，责令该局限期纠正，逐步清理借用人员，并建议该局通过招考、调任等办法配备行政人员。

　 【分 析】

Y县教育局的行为违反了《地方条例》第十五条之规定和《通知》有关精神。党政机构改革以后，行政机关的编制人员得到了精简。但是由于职能转变不到位，不少机关仍然承担着大量的具体工作。机关人手不足，有下属事业单位的部门常常借用事业单位的人员。借用时间长了以后，行政编制人员工作脱节，只能提拔事业单位人员以保持工作的延续性。但这一行为违反了机构编制管理中行政编制和事业编制不能混用的有关规定，造成机关人员管理的混乱。从事业单位人员挤占行政编制的发生领域来看，这种情况经常发生在教育、卫生、文化等下属事业单位较多的部门；从发生的层次来看，主要在县级部门。根本的解决办法是严格执行行政编制与事业编制不得混用、挤占、挪用等有关规定，定编到人，同时转变政府职能，提高工作效率。在本案例中，根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，机构编制管理机关可以采取通报批评、建议改正或者责令限期纠正、予以纠正或建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的处理措施。

四、Z县未经法定程序，擅自跨层级调整行政编制案

　 【案情介绍】

　  近年来，D市Z县经济发展速度较快，需要政府处理的社会事务日渐增多。政府各部门在行使职能过程中常常感到人手不够、力不从心，但由于编制限制，无法调任或招录工作人员，于是纷纷问Z县机构编制管理机关提出增编申请。为了缓解编制供需不平衡的矛盾，Z县借乡镇机构改革试点的机会，把全县各乡镇精简的110名行政编制上收至县，然后将其分配给各部门使用，不问上级汇报。

　 【处 理】

　  省编办责成D市编办对举报Z县跨层级调整行政编制一事进行严肃查处。D市编办经过调查，认为情况属实。D市编办问市编委汇报并报经其同意后，决定建议Z县改正擅自跨层级调整行政编制的违法违纪行为。

　 【分 析】

　  这是一起未经法定程序，擅自跨层级调整行政编制的典型案例。Z县政府的行为违反了《地方条例》第十八条和《通知》的有关规定。县域经济发展，政府管理的事务增多，政府管理职能加重，对机构编制的需求相应增加是客观事实。但是，机构编制事项具有规范性、约束性和严肃性，必须在一定权限范围内，经过特定程序才能进行调整和变更。针对Z县未经法定程序，擅自跨层级调整行政编制的违法违纪行为，上级机构编制管理机关可以根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十七条之规定，建议其改正或者责令其限期纠正违法违纪行为。如果Z县确实因经济社会发展工作任务增加需跨层级调整行政编制，要按法规、政策规定向省级机构编制管理机关提出申请，由省级机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批，严禁擅自进行调整，破坏机构编制的集中统一管理。